Dette er Jonas Eriksens artikkel:

 

UTFORDRINGER MED ICS

Jonas Eriksen, Risikoingeniør, Vesta Forsikring AS

Det er utvilsomt mange fordeler og utfordringer med ICS og flere av disse ble presentert i en artikkelserie i brannmannen i 2006. Hensikten med denne artikkelen er å foreslå prioriterte utfordringer for det videre arbeidet med ICS. Dette kan bidra til et mer målrettet arbeid internt i brannmiljøet og fremme en vellykket implementering av ICS prinsipper.

For å kartlegge prioriterte utfordringer vurderes kritiske argumenter relatert til ICS erfaringer. Tanken er at kritiske argumenter trolig vil generere hovedutfordringer. Selv om artikkelen presenterer kritiske argumenter er ICS et godt konsept som samsvarer med mange prinsipper, erfaringer og forskningsresultater innen krise- og beredskapshåndtering.

Denne artikkelen deler de kritiske argumentene inn i fire overordnede utfordringer relatert til ICS implementering i norske brann- og redningsetater: (1) Tilpasning til overordnet filosofi for samfunnssikkerhet og beredskap, (2) Koordinering og utvidet fleksibilitet, (3) Opplæring og trening, spesielt innen teamarbeid og (4) Rammevilkår.

Tilpasning til overordnet filosofi

Den første utfordringen angår IEM (Integrated Emergency Management), herunder ICS, som et overordnet konsept. I USA er IEM en integrert del av samfunnets totale krise- og beredskapsledelse og ikke bare implementert hos en aktør (for eksempel brann- og redningsetaten).

Dersom ICS blir implementert i norske brannvesen og ikke generelt i norsk krise- og beredskapsledelse kan resultatet bli at innsatser organiseres forskjellig etter hvilken etat som har det overordnede ansvaret, brann- og redningsetaten eller politiet og norsk redningstjeneste. Dette kan føre til uklare roller og forvirring under innsats. Det vil trolig være bedre å etablere en ensartet struktur som brukes uavhengig av hvilken hendelse man skal håndtere (Lindell and Perry, 2003). Dette vil sikre en bedre forutsigbarhet i samfunnets krise- og beredskapsarbeid, også for egne mannskaper internt i brannvesenet. Viktigheten av en ensartet struktur er tydelig presisert i tidligere artikler (Andersen, 2006; Liebe, 2006; Myroldhaug, 2006).

Trenden innen internasjonale modeller for samfunnssikkerhet og beredskap er basert på helhetlige og sammensatte konsepter (McEntire, 2005). En vellykket implementering av ICS er derfor avhengig av at konseptet kan ses i sammenheng med en overordnet filosofi for å redusere samfunnets sårbarhet. Om ICS debatten må utvides til å omfatte overordnet krise- og beredskapsarbeid i Norge for å oppnå best utbytte er derfor et relevant spørsmål. Denne utfordringen er presentert i tidligere artikler og underbygges også av internasjonale erfaringer.

For øvrig har IEM (herunder ICS) konseptet blitt kritisert for å være for snevert som et overordnet konsept. McEntire, Fuller, Johnston og Weber (2002) hevder blant annet at IEM fokuserer for lite på sosiale, politiske, økonomiske og kulturelle variabler som leder til katastrofer. Britton (1999) hevder IEM er utilstrekkelig til å sikre samfunnet mot naturlige og teknologiske katastrofer og Rosenthal og Kouzmin (1997) for å mangle lokal tilhørighet. Selv om kritikerne er i mindretall illustrerer de at brann- og redningsetaten i større grad må tilpasse sin struktur til en helhetlig overordnet filosofi innen krise- og beredskapsarbeid.

En særegen organisering innen brann- og redning ser ikke ut til å være levedyktig på lang sikt. Sentrale myndigheter må involvere seg sterkere i prosessen med å forbedre dagens overordnede struktur. Svært lite forskning er rettet mot dette temaet som heller ikke blir tilstrekkelig belyst i gransking av ulykker og evaluering etter øvelser. Med de fordeler som ICS og IEM kan gi bør brann- og redningsetaten være en pådriver for å få dette til – og starten har vært god, men kanskje noe beskjeden.

Koordinering og utvidet fleksibilitet

En annen utfordring er ICS sitt fokus på kommando og kontroll som også er kritisert i flere sammenhenger men lite fremhevet i tidligere norske artikler. Drabek og McEntire (2003) påpeker at denne formen for organisering bygger på tradisjoner og antagelser som motstrider forskningsresultater. Slike feilaktige antagelser resulterer blant annet i at informasjon og ressurser fra uoffisielle kilder (utenfor ”linjen”) blir ignorert og spontane aktiviteter som ikke er planlagt blir sett på som lite funksjonelle, uhensiktsmessige eller skadelige (Dynes, 1994). Takeda og Helms (2006), i sine analyser av Tsunamien i 2004 og Katrina i 2005, påpeker også at en kommando og kontroll organisering blir for byråkratisk i forbindelse med håndteringen av slike hendelser. Dynes (1994) presenterer andre prinsipper for organisering av store innsatser som i større grad fokuserer på problemløsning, fleksibilitet og innovasjon.

Paradokset er at ICS blir flagget som et fleksibelt system men mottar også kritikk for ikke å være fleksibelt nok. Dette fordi kommando og kontroll organiseringen ikke i stor nok grad tar hensyn til mangfoldet og omgivelsene når store hendelser inntreffer. Debatten om kommando og kontroll illustrerer at ICS trolig ikke vil være hensiktsmessig i alle sammenhenger.

Schneider (1992) argumenterer at omfanget av en byråkratisk organisering vil være avhengig av situasjonen. Ved større ulykker, for eksempel scenarioet i Øvelse Oslo 2006, vil det være enklere å iverksette en organisert innsats. Derimot vil katastrofer som Katrina innebære store skader på infrastruktur som gjør det vanskelig å oppnå kontroll og iverksette kommandoinnsats etter ICS prinsipper. I slike tilfeller er man helt avhengig av ressurser, enkeltpersoner og grupperinger i lokalmiljøet for å oppnå en effektiv innsats. Omfattende katastrofer er lite sannsynlig i Norge men det er viktig å bemerke at ICS har begrensninger ved slike forhold og på ingen måte er den endelige løsningen på hvordan alle store hendelser skal håndteres.

For katastrofer er det mer hensiktsmessig å vurdere hvordan man skal håndtere stor grad av fleksibilitet og desentralisert struktur. Dersom ICS skal etableres i norske brann- og redningsetater blir det en utfordring å balansere behovet for kontroll med behovet for utvidet fleksibilitet for å unngå at organiseringen blir upraktisk i enkelte sammenhenger.

Nok en utfordring er koordinering, som blir ansett som en forutsetning for effektiv håndtering av større innsatser. Hills (1994) argumenterer blant annet at perfekt koordinering i større krise- og ulykkessituasjoner ikke er oppnåelig. Videre påpeker Quarantelli (1997) at koordinering er tvetydig. Noen ser på koordinering som å informere andre om hva de gjør mens andre mener koordinering er å oppnå enighet om hva som skal gjøres. Man må stille spørsmål om det er hensiktsmessig å planlegge og organisere større innsatser med den forutsetning at koordineringen fungerer optimalt. Granot (1997) påpeker også at koordinering er en av de vanskeligste aspektene ved håndtering av ulykker, selv om alle involverte parter er trenet i sine oppgaver. Relatert til ICS vil en kommando og kontroll struktur trolig bidra til å vanskeliggjøre koordinering mellom etater innenfor planverket og enheter utenfor. Quarantelli (1997) understreker at mange har problemer med å skille mellom koordinering og kontroll og viser til ICS som et eksempel. Han hevder studier demonstrerer at i flere situasjoner vil det være umulig å oppnå kontroll, og selv om det var mulig så ville ikke det være den beste responsmodellen å benytte. Andre etater som skal inngå i brann- og redningsetaters ICS organisering må i slike tilfeller forholde seg til en ny type organisering, terminologi og arbeidssett.

De ulike begrepene som presenteres (Liebe, 2006), f eks sektorleder, avsnittsleder, innsatsleder, fagområdeplan, kriseplan, beredskapsplan, objektplan, strategisk plan, aksjonsplan, innsatsplan, etc. samt prinsippene om sektorisering, kontrollspenn og ulike standard operasjonelle rutiner, kan bli en utfordring for samarbeidende aktører å forholde seg til. Man må påse at en særskilt implementering av ICS i norske brann- og redningsetater ikke vil bidra til å etablere en egen kultur som kan komplisere et samarbeid både før, under og etter en hendelse. Man kan påstå at dette kan kompenseres med helhetlig planlegging men Helsloot og Ruitenberg (2004) fant at offentlige beredskapsetater sjelden involverte private og ideelle organisasjoner i sine beredskapsplaner.

Øvelse Oslo 2006 (DSB, 2007) demonstrerte tilsvarende at flere ressurser ikke i tilstrekkelig grad blir brukt. Flere hevder også at en ICS organisering skaper konflikter om ansvarsområder og fremmer konkurranse mellom ulike aktører (Drabek og McEntire, 2003; Granot, 1997). Utfordringen ligger derfor i å finne en inkluderende og hensiktsmessig måte å koordinere innsatsen på, som ikke blir for rigid og komplisert. Dette er en svært vanskelig utfordring men antyder at brann- og redningsetaten i større innsatser bør kunne anvende teamprinsipper.

Opplæring og trening, spesielt innen teamarbeid

ICS introduserer også stab som verktøy for å koordinere innsatsen på en mer effektiv måte. Dette bidrar også til å aktualisere team som arbeidsmåte for brann- og redningsetaten. For å oppnå effektivitet medfører dette andre prinsipper og arbeidsmetoder innen ledelse som sjelden brukes i norske brann- og redningsetater i dag.

Teambeslutninger og teamarbeid innen krise- og beredskapsledelse er blant annet avhengig av en felles forståelse av oppgaver og ansvarsforhold, situasjonen og ressurser, dvs en ”Shared mental modell” (Orasanu, 1990). Manglende forståelse innebærer for eksempel utfordringer innen informasjonsflyt og kommunikasjon. Brower and Choi (2006) fant at majoriteten av aktører feiltolker hvordan nettverket mellom de ulike enhetene i krise- og beredskapsapparatet skal fungere og at de mest innflytelsesrike enhetene ikke oppnår sentralisering av informasjon pga slike misoppfattelser. Teamarbeid innebærer også en del nye stressorer som påvirker effektiviteten, som for eksempel team størrelse og team struktur (Morgan og Bowers, 1995). Det er også utviklet en rekke særskilte prinsipper for å trene team til å fungere optimalt og ta gode beslutninger, for eksempel ”cross training” (Cannon-Bowers, Salas, Blickensderfer og Bowers, 1998), ”team leader training” (Cannon-Bowers, Tannenbaum, Salas og Volpe, 1995) og ”interpositional knowledge training” (Salas, Cannon-Bowers og Johnston, 1997). Disse metodene benyttes i beskjedent omfang i dagens opplæringen og trening av norske brannbefal.

Det blir en utfordring å anvende nye prinsipper for ledelse og opplæring samt å etablere en felles team-metode som optimaliserer koordinering og kommunikasjon. Opplæringsutfordringene fremgår også svært tydelig i tidligere artikler (Andersen, 2006; Liebe, 2006; Myroldhaug, 2006). Schneider (1992) påpeker at lokale aktørers manglende kunnskaper og trening relatert til store kriser og ulykker hindrer en vellykket håndtering av hendelsene. Hvordan man kan unngå dette bringer oss til den neste utfordringen med ICS: rammevilkår og sentrale myndigheter.

Rammevilkår

”Comprehensive Emergency Management” (IEM) ble i første omgang utviklet for å harmonisere et samarbeid mellom ulike enheter for å redusere samfunnets sårbarhet mot kriser og katastrofer (National Governors Association, 1979). Dette kom som et resultat av mange år med fokus på krigsberedskap og ”civil defense” under den kalde krigen og manglende prioritering av et fokus på andre katastrofetyper.

I løpet av 1990 tallet utvidet fokus seg i USA da FEMA introduserte ”Project Impact” som skulle fokusere mer på forebyggende aktiviteter for å forhindre katastrofer (Armstrong, 2000). Med økende fokus på samfunnssikkerhet og beredskap, herunder år 2000 problematikken, utviklet det seg flere konsepter rundt årtusenskiftet (Burby m.fl., 2002; Buckle m.fl., 2000; Mileti, 1999; Tierney m.fl., 2001). Alle konseptene streber etter en helhetlig tilnærming til samfunnssikkerhet og beredskap. Etter tjue år med utvikling mot et helhetlig og systematisk arbeid endret fokuset seg etter 11. september 2001.

Militæret og etterretningstjenesten (”Homeland Security”) fikk igjen ny vind i seilene. Mange påpeker dette skiftet som en uheldig utvikling (Waugh, 2004; McEntire, 2005; Alexander, 2002; O’Brien og Read, 2005). Dette begrunnes med at helheten ikke blir ivaretatt på en god måte når blant annet ressurser og økonomiske midler skal fordeles. Særskilte hendelser, og da spesielt terrorhendelser, blir høyt prioritert på bekostning av en mer helhetlig struktur for å skape et robust samfunn. Dette illustrerer at politiske føringer og rammebetingelser i stor grad påvirker utviklingen av offentlig krise- og beredskapsledelse.

Mange påpeker at manglende vilje og midler fra sentrale myndigheter direkte hindrer et lokalt og effektivt krise- og beredskapsarbeid (Sylves, 1991; Rockett, 1994; Jackson, 1994; Alexander, 2002; Lindell og Perry, 2003; Schneider, 1992; O’Brien and Read, 2005; og McEntire, 2005). Internasjonale erfaringene viser derfor tydelig at lokale aktører innen krise- og beredskapshåndtering er avhengig av gode rammevilkår.

Når norske myndigheter har vedtatt nærhetsprinsippet medfører dette også klare forpliktelser til lokal støtte. Sentrale myndigheter bør derfor aktivt vurdere hvorvidt ICS bør fundamenteres strategisk og hvordan dette kan videreføres på en vellykket måte i det lokale krise- og beredskapsarbeidet. Andersen (2006) har allerede drøftet noen måter dette kan gjøres på relatert til brann- og redningsetaten men DSB og Departementet er forbausende passiv.

Med et internasjonalt og kritisk blikk på ICS støttes flere av utfordringene som tidligere er presentert. Noen utfordringer er rettet direkte mot organisering og arbeidsmetode mens andre viser at sentrale myndigheter må involvere seg sterkere for å oppnå en hensiktsmessig ICS implementering.

Kilder

Alexander, D. (2002), “From Civil Defence to Civil Protection – And Back Again” i Disaster Prevention and Management, Vol. 11, No. 3: 209-213.

Andersen, T.E. (2006), ”Kan ICS Anvendes ved Brannvesenets Innsatser?” i Brannmannen, 2006: No. 3.

Armstrong, M. (2000), “Back to the Future: Charting the Course for Project Impact”, i Natural Hazard Review, Vol. 1, No. 3: 138-144.

Britton, N.R. (1999), ”Wither the Emergency Manager?” i International Journal of Mass Emergencies and Disasters, Vol. 17, No. 2: 223-235.

Brower R. S. og Choi S.O. (2006), “When Practice Matters More Than Government Plans: A Network Analysis of Local Emergency Management” i Administration & Society, Volume 37, No.6: 651-678.

Buckle, P., Mars, G. og Smale, S. (2000), ”New Approaches to Assessing Vulnerability and Recilience” i The Australian Journal of Emergency Management, Vol. 1, No. 3:8-14.

Burby, R., Deyle, R.E., Godshalk, D.R. og Olshansky, R.B. (2000), ”Creating Hazard-Resilient Communities Through Land-use Planning”, i Natural Hazard Review, Vol. 1, No. 2: 99-106.

Cannon-Bowers, J.A., Salas, E, Blickensderfer, E.L. og Bowers, C.A. (1998), “The Impact of Cross-Training and Workload on Team Functioning: A Replication and Extension of Initial Findings” i Human Factors, Vol. 40: 92-101.

Cannon-Bowers, J.A., Tannenbaum, S.I., Salas, E. og Volpe, C.E. (1995), “Defining Team Competencies and Establishing Team Training Requirements” i R. Guzzo og E. Salas (Eds) Team Effectiveness and Decision Making in Organisations, San Francisco: Jossey-Bass: 330 – 380.

Drabek T. E. og McEntire D. A. (2003), “Emergent Phenomena and the Sociology of Disaster: Lessons, Trends and Opportunities from the Research Literature” i Disaster Prevention and Management, Vol. 12, No 2: 97-112.

DSB (2007), Evalueringsrapport etter Øvelse Oslo 2006, www.dsb.no

Dynes R. R. (1994). ”Community Emergency Planning: False Assumptions and Inappropriate Analogies” i International Journal of Mass Emergencies and Disasters, Volume 12, No. 2: 141-158.

Granot H. (1997), “Emergency Inter-Organizational Relationship” i Disaster Prevention and Management. Volume 6. No. 5: 305-310.

Helms M. M. og Takeda M. B. (2006), “Bureaucracy, Meet Catastrophe: Analysis of the Tsunami Disaster and Implications for Emergency Response Governance” i International Journal of Public Sector Management, Volume 19. No. 2: 204-217.

Helms M. M. og Takeda M. B. (2006), “Bureaucracy, Meet Catastrophe: Analysis of Hurricane Katrina Relief Efforts and Their Implications for Emergency Response Governance” i International Journal of Public Sector Management, Volume 19. No. 4: 397-411.

Helsloot I. og Ruitenberg A. (2004), “Citizens Response to Disasters: a Survey of Literature and some Practical Implications” i Journal of Contingencies and Crisis Management, Volume 12 Number 3 2004 pp 98-111.

Hills A. (1994), “Co-ordination and Disaster Response in the United Kingdom” i Disaster Prevention and Management. Volume 3. No. 1: 66-71.

Jackson A. A. (1994), “Recent Developments in Civil Protection and the Implications for Disaster Management in the United Kingdom” i International Journal of Mass Emergencies and Disasters, Volume 12, No. 3: 345-355.

Liebe, G. (2006), “Bygging av Innsatsorganisasjonen Del 1 og 2” i Brannmannen, 2006: No. 2 og 3.

Lindell M.K. og Perry R.W. (2003), “Preparedness for Emergency Response: Guidelines for the Emergency Planning Process” i Disasters, Vol. 27, No. 4: 336-350.

McEntire, D.A. (2005), “Why Vulnerability Matters: Exploring The Merit of an Inclusive Disaster Reduction Concept” i Disaster Prevention and Management, Vol. 14, No. 2: 206-222.

Morgan, B. og Bowers, C. (1995), ”Teamwork Stress: Implications for Team Decision Making” i R. Guzzo og E. Salas (eds) Team Effectiveness and Decision Making in Organisations, San Francisco: Jossey Bass.

Myroldhaug, J. (2006), “ICS – Veien Videre” i Brannmannen, 2006: No. 5

National Governors Association (1979), Comprehensive Emergency Management: A Governor’s Guide, National Governors’ Association, Center for Policy Research, Washington, DC.

O’Brien, G. og Read, P. (2005), ”Future UK Emergency Management: New Wine, Old Skin?” i Disaster Prevention and Management, Vol. 14, No. 3: 352-361.

Orasanu, J. (1990), Shared Mental Models and Crew Performance (Tech. Rep. No. 46). Princeton, NJ: Princeton University.

Quarantelli E.L. (1997), “Ten Criteria for Evaluating the Management of Community Disasters” i Disasters, Volume 21, No 1: 39-56.

Rockett J. P. (1994), “A Constructive Critique of the United Kingdom Emergency Planning” i Disaster Prevention and Management, Volume 3, No. 1: 47-60.

Rosenthal, U. og Kouzmin, A. (1997), ”Crisis and crisis management: Towards Comprehensive Government Decision Making” i Journal of Public Administrative Research and Theory, Vol. 7, No. 2: 129.

Salas, E., Cannon-Bowers, J.A. og Johnston, J.H. (1997), “How Can You Turn a Team of Experts into an Expert Team? Emerging Training Strategies” i C. Zsambok og G. Klein (Eds) Naturalistic Decision Making, New Jersey: Erlbaum: 359 – 370.

Schneider S. K. (1992), “Governmental Response to Disasters: The Conflict Between Bureaucratic Procedures and Emergent Norms” i Public Administration Review, Volume 52, No 2:135-145.

Sylves, R.T. (1991), “Adopting Integrated Emergency Management in the United States: Political and Organizational Challenges” i International Journal of Mass Emergencies and Disasters, Volume 9, No. 3: 413-424.

Tierney, K.J., Lindell, M.K. og Perry, R.W. (2001), Facing the Unexpected: Disaster Preparedness and Response in the United States, Joseph Henry Press, Washington, DC.

Waugh, W. (2004), “The All-hazard Approach Must Be Continued” i Journal of Emergency Management, Vol. 2, No. 1: 11-12.