NORSK BRANNBEFALS LANDSFORBUND
 
EFFEKTIV SIVIL BEREDSKAP
Av Guttorm Liebe  
12.11.2006
 
Siste artikkel i serien om innsatsledelsesssytem, der en knippe erfaringer fra den siste studieturen til USA trekkes fram. Sammenheng er et stikkord for at vår sivile beredskap skal bli effektiv når det gjelder.
-
Dette er artikkelen:
 
Noen tanker omkring
Sammenhenger for effektiv sivil beredskap

DSB har de siste 8-9 årene hatt en utveksling med Bureua of Land Management (BLM). Deltagerne på årets ”utveksling” var direktør Jon A. Lea, avdelingsdirektør Finn M. Andersen, seksjonsleder Hans Kr. Madsen og undertegnede. Turen markerte en avslutningen på den gamle ordningen, og det ble besluttet at utveksling skal fortsette, dog i en litt annen form.

Årets tur gikk til BLM og National Interangency Fire Center (NIFC) i Boise, Los Angeles County Fire Department og Federal Emergency Management Agency (FEMA) i Washington DC i tidsrommet 26. aug. – 3. sept. 2006.

I løpet av året har Jon Myroldhaug, Dag Botnen, Torgeir Andersen og undertegnede skrevet artikler om innsatsledelsessystem, med utgangspunkt i det amerikanske Incident Management System (IMS)/ Incident Command System (ICS). Dette er den avsluttende artikkelen i serien. Den tar for seg noen sammenhenger, gjennomgående forhold og overordnede elementer, basert på råd og erfaringer fra den siste studieturen til USA.

En plan kan ikke fungere uten et system

I USA ble noe tid etter 11. september 2001 iverksatt to meget store prosjekter. Det ene var å lage et National Incident Management System (NIMS). Det vil i praksis si at den eksisterende IMS ble utvidet og tilpasset til å skulle gjelde alle sivile hendelser. Det andre var å utarbeide en Nasjonal Akutt Beredskapsplan (National Response Plan - NRP)

Da orkanen ”Katrina” feide over New Orleans var beredskapsplanen såpass ferdig at den ble forsøkt benyttet. Men, NIMS var ikke ferdig og langt fra implementert. Dette var én av de grunnleggende faglige årsakene til at håndteringen av flommen i New Orleans i august 2005 ble lite effektiv. Det var en plan, men intet system.

Ansvarsprinsippet i Norge medfører at ”alle” skal utarbeide beredskapsplaner. Disse planer baserer seg alltid på et det finnes et innsatssystem av noe slag. Dersom et system i realiteten ikke finnes, eller ikke er forstått, blir det liten effekt av planene. For å bøte på problemet med en fragmentert beredskap, bør beredskapsplanene henge sammen, ikke ha hull og heller ikke overlappe hverandre for mye. Det viktigste er imidlertid at alle beredskapsplaner baserer seg på samme systemet, for eksempel et norsk ”Enhetlig InnsatsLedelsessystem” (EIS).

Kjernen i et EIS er at alle kjenner og forstår sin rolle

Det krever mange seminarer og mye tid for å kunne få et enhetlig system til å fungere, i særdeleshet hvis vi har ambisjon om at dette skal gjelde på tvers av faggrenser. All innsats hviler på at det taktiske og fagstrategiske nivået fungerer, og at alle kjenner og forstår sine roller. Erfaringene fra så vel utlandet som her hjemme, er at rolleforståelsen er selve nøkkelen til en velfungerende innsatsorganisasjon. Denne erkjennelsen går som en rød tråd gjennom all erfaring fra store hendelser.

EIS kan bli et system som ivaretar dette. Andre nødvendige elementer er terminologi, avtaleverket, kompetansebyggingen, standardisering og at alle har sine Standard Operasjonell Rutiner.

Store forhold krever standardisering

USA er et meget stort land. Det blir derfor feil å prøve å overføre alt det amerikanerne gjør til Norge. Dessuten finnes det flere områder hvor vi i Norge har atskillig bedre normer og ordninger enn i USA. For eksempel må vi ikke lage systemer som medfører at vi mister vår evne til å improvisere. Vi må heller ikke skusle bort vår dugnadsånd.

Våre sentrale myndigheter ønsker at vi skal bli bedre til å håndtere store hendelser. Én viktig erfaring er at store forhold krever standardisering. Standardisering er dessuten ett viktig grunnelement for å et innsatsledelsessystem til å fungere.

Noen få eksempler på standardisering er:

  • Ressursbeskrivelser (i Norge er vi i ferd med å utvikle NARRE)
  • Terminologi (se NBLFs nettside/ faguttrykk, Kollegiet for brannfaglig terminologi – KBT)
  • Nivåer (oppgave, taktisk, strategisk, politisk)
  • Standard organisasjonsbygging (et nytt norsk EIS?)
  • Samme opplæring/ trening

Dessuten:

Standardisering av organiseringen forenkler internasjonal bistand og utveksling vesentlig.

Kollektiviteten skal ligge hos skadestedsledelsen

I USA fines nøyaktig same problemstillinger som i Norge hva angår at flere etater har ansvar eller ansvaret er knyttet til en etat som selv deltar med en beskjeden mengde innsatsmannskap eller mangler fagkompetanse i forhold til hendelsens art. Ett var krystallklart: Koordineringen lå hos ledelsen, den underliggende organisasjonen var sektorisert. Annet blir betraktet som sikkerhetsmessig feil overfor innsatsmannskapene.

Oversatt til norske forhold blir det at kollektiviteten i ledelsen ute på skadestedet skal befinne seg hos skadestedsleder og bare der. Innenfor ”Operasjon”, det vil si i de sektorer ser selve innsatsen foregår, skal det være én linjeorganisasjon. Selv om politiet og brannvesenet har ansvar begge to, skal det være én leder av operasjonen inne på selve skadestedet.

Politiet bør ha ansvaret overfor samfunnet rundt hendelsen og derved det siste ordet.

Avtaleverkets betydning

Når mange eiere, innsatsorganisasjoner og støtteorganisasjoner kan bli involvert, og når hendelser kan ha forskjellige juridisk ansvarlige, kreves at viktige forhold er avklart på forhånd.

I Norge bør vi utarbeide avtaler mellom kommuner, mellom kommuner og private, mellom kommuner og sivilforsvaret osv. på forhånd før en stor hendelse. Disse avtalene må minst inneholde hvordan økonomiske forhold skal håndteres, kommando/ ledelsesforhold, varslings- og kommunikasjonsforhold og helst også noe om øvelser. Slike avtaler virker smørende på en innsatsorganisasjon og medfører at ledelsen ikke blir forstyrret med disse spørsmål og derved kan konsentrere seg mest om faglige spørsmål.

”Briefingenes” betydning

Ett fenomen til som går igjen i IMS/ ICS er ”briefingene”. Disse gjennomføres til faste tider på alle nivåer. De gjennomføres meget effektivt, og er svært interessante å følge.

Hensikten er å skape forståelse for de strategiske og taktiske valgene som gjøres og muligheten til å se sammenhengen, og derigjennom skape en lojal organisasjon som arbeider mot de samme mål og i samme retning.

Én briefing fra den siste studieturen må nevnes. Bakgrunnsteppet er at det er nøyaktig ett år siden flommen som følge av ”Katrina” i New Orelans og det feier en orkan langs USAs østkyst. Det er 1. september 2006 klokka er 12:00, vi befinner oss i Washington DC hos FEMA, i ytterkanten av orkanen, inne i National Response Coordination Center (NRCC) hvor den daglige briefing starter.

Rundt bordet er det ca. 22 personer. På tilskuerplasser: ca. 50 personer, inkl. oss.

Temaet er: Status sivile storhendelser i USA, og orkanen ”Ernesto”, styrke 3, blir viet all oppmerksomhet.

I meget rask rekkefølge ble gitt rapporter over TV-skjermer og fra de tilstedværende. Ganske nøyaktig 30 personer hadde ordet. De representerte meteorologiske stasjoner, delstater, alle forsvarsgrener og Coast Guard, frivillige organisasjoner, ansvarlige for NRCC respektive ansvarsområder og Det Hvite Hus. Til sammen 3 spørsmål ble stilt og besvart. Direktør R. David Paulison avsluttet med noen få styrende beskjeder. Klokka var blitt 12:30, - og neste briefing var i morgen kl. 12.00.

Innsats og støtte er to atskilte organisasjoner

Én klar lærdom å ta med hjem til Norge var et krystallklart råd hva angår å skille mellom innsatsorganisasjonen og støtte-/ konsekvensorganisasjonen, - én av hvert. Disse skal være atskilte, blant annet fordi de har helt forskjellige fokus.

Sentrale myndigheter skal bistå, for at den operasjonelle organisasjonen skal fungere optimalt, ikke overta operasjonen. De skal være støttefunksjoner og ikke være operative i forhold til innsats.

Ryktet ble bekreftet!

I løpet av den siste turen, bare måtte vi få bekreftet eller avkreftet et rykte. Det ble bekreftet at en ”utmarks-brannmann” fra Alaska ble hyret inn for å undervise New York Fire Department i hvordan å organisere store innsatser i henhold til ICS, etter 11. sept. 2001!

Bilder

Utenfor NIFC, Boise.

Fra morgenbriefingen i NIFC, Boise, Idaho. Tema: Skogbrannsituasjonen i USA i dag.

Klar til helikoptertur over Los Angeles!

Undertegnede, Hans Kr. Madsen, Finn Mørch Andersen og Jon A. Lea avslutter turen med en kort visitt hos FEMAs nytilsatte direktør R. David Paulison, - som blant annet tidligere hadde vært brannsjef.